I. rész
A demokratikus európai jogállamokban szabad, általános, titkos választások révén megalakult egy- vagy kétkamarás - általában parlamentnek nevezett - országgyűlés a legfőbb döntéshozó szervezet, a törvényhozó hatalom. Az EK is létrehozta parlamentjét, amelyet a tagállamok polgárai közvetlenül választanak meg, de amelynek igen szűk a hatásköre. Számos fontos döntéshez a nemzeti parlamentek ratifikálása szükséges. Nincs viszont olyan EK- vagy EU jogszabály, amely taxatíve rögzítené a ratifikálandó döntések körét.
Ilyen körülmények között a tagállamok állam- vagy kormányfőiből álló Európai Tanács (ET) hozza meg a legfontosabb döntéseket. {A tagállamokat aszerint képviseli az állam- vagy a kormányfő, hogy a nemzeti alkotmány melyiküket ruházta fel nagyobb hatalommal. Franciaországban az elnök a végrehajtó hatalom döntő tényezője, míg más országokban az államfő hatalma csak formális jelentőségű.)
Az ET évente legalább kétszer, de gyakran háromszor ül össze. Az állam- és kormányfők mellett üléseiken részt vesznek külügyminisztereik is, továbbá a Bizottság {az integráció szóhasználatában: Európai Bizottság} elnöke.
Döntéseket egyetértéssel (konszenzussal) hoznak. Ellentétben a Tanáccsal (Miniszteri Tanáccsal vagy az EU Tanácsával), itt nincs minősített többségi szavazás, valamennyi tagállam egy-egy szavazattal rendelkezik, s ellenvélemény esetén nem tudnak dönteni. Így túlzás nélkül megállapítható, hogy az EU legfontosabb döntéshozó intézménye kormányközi, nem pedig nemzetek feletti jellegű. Az értekezlet színhelyét illetően a Tanácsra vonatkozó szabályt alkalmazzák, tehát abban a tagállamban ülnek össze, amely az adott félévben a Tanács elnökét adja.
Bár a szakirodalom egyetért abban, hogy az integráció alakulását egyetlen grémium sem befolyásolta olyan mértékben, mint az ET, az utóbbi az EU extra konstitueionálisnak, tehát jogrendszerén kívülinek minősített fóruma, más szóval olyan testület, amely - s ez szintén paradoxon csupán politikai (jogilag nem kodifikált) döntéseket hozhat. A gyakorlatban az ET határozatait a Tanács önti jogi formába.Az EU-szerződés D cikke szerint "az ET az Unió fejlődéséhez kívánatos impulzusokat ad, s rögzíti e fejlődés általános politikai célkitűzéseit". Ezenkívül feladata, hogy megtárgyalja a Közösség és a tagállamok gazdaságpolitikájának alapvető vonásait, és meghatározza a közös kül- és biztonságpolitika általános irányelveit.
Eredetileg úgy vélték, hogy az ET csak a főbb politikai irányokat fogja rögzíteni, és a döntések részleteinek kidolgozása a Tanács feladata lesz. Mivel azonban a részletek is igen fontosak, végül is az ET az esetek többségében részletes, gondosan megfogalmazott döntéseket hoz. Ezek előkészítésében az Európai Bizottság, a Tanács (ill. a tagállamok EK melletti képviselőinek bizottsága), valamint az Európai Parlament szakértői egyaránt részt vesznek.
Mivel az ET sokkal inkább kormányközi, mint nemzetek feletti jellegű, az Európai Bizottság és több "eurokrata" aggódott nagy hatásköre miatt. Ma már úgy ítélik meg, hogy az ET jó kifejezője annak a fontosságnak amit a tagállamok vezetése az integrációnak tulajdonít. Különösen a válságos időszakban (a hetvenes és nyolcvanas években) járultak hozzá nagymértékben az ET határozatai a Közösség továbbfejlődéséhez.
Az EU Tanácsa (Miniszteri Tanácsa vagy Minisztertanácsa) jogi értelemben az EK, illetőleg az EU döntéshozó szerve, amely végrehajtó hatalommal is rendelkezik.
Tagjai a tagállamok illetékes szakminiszterei, leggyakrabban külügyminiszterei. Esetenként előfordulhat, hogy a szakminiszter mellett a külügyminiszter vagy egy másik szakminiszter is részt vesz az ülésén. Ettől függetlenül egy tagállam egy szavazattal rendelkezik, noha - mint arra visszatérünk - a súlyozási szabály következtében a tagállamok szavazatai egymástól eltérő pontszámot képviselnek.
A Tanács elnöki teendőit eredetileg a tagállamok ábécé sorrendben látták el, de ez módosult.
A "trojka" a Tanács előző időszakbeli, valamint az adott és a következő félévi elnökéből áll, s a döntéshozatal folyamatosságát hivatott szolgálni. Az ET az 1993. decemberi ülésén úgy módosította az elnöklési sorrendet, hogy a trojkának általában legyen egy "nagy országbeli" tagja. 1995 első félévétől a sorrend a következő: Franciaország, Spanyolország, Olaszország, Írország, Hollandia, Luxemburg, Egyesült Királyság, Ausztria, Norvégia, Németország, Finnország, Portugália, Franciaország, Svédország, Belgium, Spanyolország, Dánia, Görögország. A Miniszteri Tanács egyhangú határozattal eltérhet ettől a sorrendtől, amennyiben egy érdekelt tagállam az elnökségi időszakának módosítását kéri. Látható, hogy a trojka csak abban az esetben nélkülöz nagy országot, ha valamelyik - az integrációs folyamat szempontjából kipróbált, gazdag - Benelux országról van szó.
A Tanács több mint húszféle összetételben ülésezik, szinte a nemzeti kormányokhoz hasonló gyakorisággal. Az ülések anyagának előkészítői:
A föderatív unió hívei a Tanácsot a későbbi unió kormányának szánták, az Európai Tanács létrejöttével viszont a Tanács veszített jelentőségéből. Cél volt az is, hogy a Tanács döntéseire alapvetően többségi (s egyre ritkábban az egyhangú) szavazás előírása vonatkozzék. A gyakorlatban a szabálytól függetlenül is megfigyelhető az egyenrangú szavazásra, az egyetértésre való törekvés.
- az Európai Bizottság,
- az Állandó Képviselők Bizottsága {francia rövidítéssel: COREPER), amelynek tagjai a tagállamok EK-hoz akkreditált nagykövetei,
- a Tanács titkársága, amely a technikai előkészületeket, feladatokat is elvégzi.
Az 1995-ben érvényes súlyozás a következő:
Ország Egyesült Királyság
Franciaország
Németország
Olaszország
Spanyolország
Belgium
Görögország
Hollandia
Portugálja
Ausztria
Svédország
Finnország
Dánia
Írország
LuxemburgSzavazatszám 10
10
10
10
8
5
5
5
5
4
4
3
3
3
2A szerződések pontosan meghatározzák, hogy mely esetekben kell egyhangú, mikor többségi és mikor minősített többségi szavazással dönteni. Így pl. a Bizottság tagjait - különböző konzultációkat követően - egyhangú szavazással kell kijelölni, javadalmazásuk megállapításához viszont már elegendő a minősített többségi határozat.
A minősített többségi szavazásra vonatkozó szabály alkalmazásához előzetesen megállapítják, hogy az egyes tagállamok szavazatát milyen együtthatóval súlyozzák. E politikai kalkulációban vigyáznak arra, hogy két nagy tagállam együtt ne akadályozhassa meg valamilyen határozat meghozatalát. Így pl. meghatározott tárgykörre vonatkozó döntésekhez előírják, hogy a tagállamok kétharmadának kell a határozatot elfogadnia. Ez az eljárás az EFTA-országokkal való bővülés kapcsán tovább finomodott. A Joanninában 1994-ben létrejött kompromisszum előírja, hogy a blokkoló kisebbséget jelentő vagy ennél 1-3 szavazattal kisebb ellenző szavazatszám esetén a Tanács nem dönt, hanem nagyobb egyetértést élvező megoldás keresésére kéri fel a tagállamokat.
A szavazati együtthatók módosítása előreláthatóan az 1996-ban tartandó kormányközi konferencia napirendjére kerül. Elképzelések szerint kettős súlyozás volna célszerű: országok és lakosság szerinti. Ma ugyanis egy luxemburgi szavazat 180 ezer állampolgárt, egy német szavazat viszont 8 millió állampolgárt képvisel. A tagállamok népességével egyenes arányú súlyozás a kis tagállamokat gyakorlatilag megfosztaná a döntéshozatalban való érdemi részvételtől. Így kompromisszumos megoldáson gondolkoznak.
A szerződés szerint mód van arra, hogy egyik tagállam képviselője egy másik tagállam képviselőjét bízza meg helyettesítésével, de erre a gyakorlatban nemigen találni példát.
Az EGK-alapszerződésben előirányzottakhoz képest 1965-ben jelentős változás következett be; francia kívánságra megegyeztek abban, hogy létfontosságú nemzeti érdekének veszélyeztetése esetén minden tagállam vétójoggal élhet, akkor is, ha az adott témára többségi szavazás vonatkozik. Azt, hogy mit tekint létfontosságúnak, a tagállam maga határozza meg. Ez az ún. luxemburgi kompromisszum ma is érvényes.
A társult országok meghívása az Európai Tanács és a Tanács értekezleteire
Az Európai Tanács 1994. decemberi értekezletének határozata szerint 1995-től kezdődően a társult államokat az ún. strukturált párbeszéd rendszerének keretében, a közös érdeklődésre számot tartó témák megvitatására meghívják az értekezletekre:
Több társult állam felvetette, hogy az Európai Tanács valamennyi értekezletéhez ilyen találkozónak kellene kapcsolódnia. Ez azért is indokolt volna, mert a társult államok magán az értekezleten nem vesznek részt, s mert a Tanács elnöksége félévenként változik.
- az Európai Tanács értekezleteire évente egyszer,
- a külügyminiszteri értekezletekre évente kétszer,
- a belpiac fejlődéséért felelős (pénzügy-, gazdasági és mezőgazdasági} miniszteri értekezletekre évente egyszer
- a közlekedési, távközlési, kutatási és környezetvédelmi miniszterek értekezletére évente egyszer,
- a művelődésügyi és oktatási miniszterek értekezletére évente egyszer.
Az idézett határozat szerint a tagállamok és a társult államok ilyen találkozói a "strukturált párbeszédük" fontos fórumai, amelyek a tagállamok és a társultak kormányai közötti gyakorlati együttműködést szolgálják, hozzájárulva a csatlakozás előkészítéséhez.
