2003. június 26. csütörtök 21:46
A kistérségek szerepe az Európai Unió országaiban és Magyarországon
Az Európai Unióban ma egy ötszintű területi osztályozási rendszer használatos, három regionális és két lokális szinttel. A rendszert az EU statisztikai szervezete, az Eurostat dolgozta ki, elnevezése a francia nyelvű meghatározás (Nomenclature des unités territoriales statistiques, azaz Területi Statisztikai Egységek Nómenklatúrája) rövidítéséből kialakult NUTS. 1988 óta az EU regionális szintre kialakított adatfelvételeinek és a regionális társadalmi-gazdasági elemzéseknek, s a Strukturális Alapok alkalmazásának célterületeként alkalmazzák a meghatározott NUTS területi egységeket.
Magyarország területét az utóbbi évtizedekben számos alkalommal, különféle szempontok és módszerek alapján osztották fel régiókra különböző tudományos műhelyek és politikusok. Az ismertebb változatokból is legalább 15 megoldást ismer a szakirodalom, ami azt jelzi, hogy a tudományos kutatás szférájában valójában nem lehetett eljutni egy általánosan elfogadott régióbeosztáshoz. A kilencvenes években már az Európai Unióhoz való csatlakozással kapcsolatos követelmények között szerepelt egy olyan hierarchikus terület-beosztási rendszer létrehozása, amely felépítésében, logikájában megfelel az Unió rendszerének, a NUTS nomenklatúrának. Végül némi vita után Magyarországot – Dániához, Írországhoz, Luxemburghoz hasonlóan – NUTS 1 szinten egyetlen egységnek vették, s mivel a magyarországi megyék méretei nem érik el az EU kiemelkedően legfontosabb NUTS 2 szintjét, ki kellett alakítani egy külön regionális területbeosztást (három-három megye, illetve a főváros és Pest megye összevonásával). A megyék tökéletesen kielégítik a NUTS 3 szint követelményeit, a NUTS 4 szint a kistérségeket, a NUTS 5 szint pedig a településeket jelenti.
A KSH 1991 és 1993 között – jórészt az egykori járásokhoz hasonló, de nem közigazgatási alapon nyugvó – 138 statisztikai kistérséget alakított ki a területi statisztikai feladatok ellátásához, majd az 1996. évi területfejlesztési törvény alkalmazásához ezt a rendszert felülvizsgálva dolgozták ki a jelenleg is létező, 150 egységből álló kistérségi struktúrát. Ennek felülvizsgálata 2001-ben kezdődött meg és jelenleg is tart. A hazai kistérségi rendszer képezi jelenleg – a tervezési-statisztikai funkcióval párhuzamosan – a területi kiegyenlítési támogatások allokálásának alapját, s a kistérségi területfejlesztési önkormányzati társulások (amelyek területe azonban sok esetben nem esik egybe a statisztikai kistérségek határaival) képviselőik révén részt vesznek a megyei, illetve a regionális fejlesztési tanácsok munkájában is. Az utóbbi években már megfigyelhető bizonyos államigazgatási, szolgáltatási, általában ”menedzser” típusú tevékenységeknek a statisztikai kistérségek rendszerét követő, vagy azokhoz közelítő telepítése vagy az arra való törekvés. Ilyen, pl. az okmány-irodák, a Teleház program, a kistérségi megbízottak hálózata, a bankok és biztosítók fiókhálózatainak, az informatikai-távközlési szolgáltatók körzet-központjainak a telepítése.
Az Európai Unió jelenlegi 15 tagországa közül a mi kistérségeinknek megfelelő NUTS 4-es egységet – meglepő módon – csak hat országban (Egyesült Királyság, Finnország, Görögország, Írország, Luxemburg és Portugália) alakítottak ki, a többi kilenc tagországban ilyen szintet nem különböztetnek meg. A NUTS 4-es szint alkalmazása, vagy ennek mellőzése az EU-tagállamokban a települések átlagos méretével, illetve az eggyel magasabb területegység (3-as szint, ez nálunk a megye) nagyságával függ össze. A NUTS 4-es szintet nem alkalmazó EU-tagországok egy része (Belgium, Dánia, Hollandia, Svédország) igen nagy – 20 ezret megközelítő, vagy azt meghaladó – átlagnépességű települési (NUTS 5-ös) szinteket alakított ki, nagyrészt a korábbi kistelepüléseknek egy-egy nagyobbhoz történt csatolásával. Ezek a nagy méretű települések a mi fogalmaink szerint már közelebb állnak a kistérségekhez, mint a falvakhoz vagy városokhoz (amelyek átlagnépessége nálunk mindössze 3 ezer fő körül van). Hasonló a helyzet Olaszországban is, ahol az észak-európai országokénál kisebb, de európai összehasonlításban még mindig igen nagy (7 ezer fős) átlagos népességszámú településeket alakítottak ki. A kistérségi szintet nem alkalmazó EU-tagállamok másik része (Németország, Ausztria) a települések viszonylag kis, a miénkéhez nagyjából hasonló méreteit meghagyta, viszont nagy számú és kis méretű NUTS 3-as szinteket alakított ki, amelyek átlagos népességszáma az EU-tagállamok között a legkisebbek közé tartozik, s a mi megyéinknél is lényegesen kisebbek. A mi fogalmaink szerint tehát ezek közelebb állnak a kistérséghez, mint a megyéhez.
Az egyes országokban a központosítás eredményeként kialakult „nagytelepülési” struktúra nem minden esetben bizonyult eredményesnek, s esetenként elégedetlenséget szült a döntéshozó szinteknek a lakossági közösségektől való eltávolodása miatt. Az élet egyébként is „kiegyenlít”: jellemző, hogy az elaprózott településszerkezettel rendelkező országokban vagy megnövekszik az eggyel nagyobb (városkörnyéki, kistérségi) szint szerepe, vagy önkormányzati társulások veszik át a települések funkcióinak egy részét. Emiatt a legtöbb országban külön jogszabályokkal szabályozzák a települési önkormányzatok együttműködési formáit, többnyire önkéntes, de sok esetekben kényszertársulások formájában. Ilyen módon valójában azokban az országokban is létezik a települések feletti NUTS 4-es („kistérségi”) szint, ahol formálisan nem alakítottak ki ilyen területegységet, és sok országban működnek ezen a szinten közigazgatási intézmények is.
Nálunk a közigazgatási rendszer – ezen belül a közigazgatási területegységek – átrendezésének szükségessége az 1990-ben, nemzetközi viszonylatban kiemelkedően liberálisnak tekintett önkormányzati rendszer létrehozása óta ugyancsak többször napirendre került, jelentős kiigazításra azonban még nem került sor. A magyarországi települések mintegy 70 százaléka kicsi, 2000 főnél kevesebb lélekszámú, közigazgatási és gazdasági szempontból nem versenyképes egység, ugyanakkor a hazai közigazgatásban nincs a települések méreteihez igazodó differenciált feladat-elosztás. A települési önkormányzatok önállóságát jogszabályok nem korlátozzák, gyakorlatilag nincs sem jogi, sem költségvetési együttműködési kényszer közöttük. A kis méretük és az ebből következő minimális gazdasági erejük következtében működésképtelen önkormányzatok külön állami támogatásban részesülnek.
Nyugat-európai (főként német és francia) példák mutatják, hogy a városkörnyéki közigazgatás és szolgáltatások integrálásában több-kevesebb sikert elérhetnek a különféle formájú és struktúrájú városkörnyéki szervezetek, tevékenységük azonban általában igényel bizonyos mértékű központi szabályozást. Nálunk a települési társulások a kilencvenes évek második felében jelentős részben a közös infrastrukturális fejlesztési programok (víz- és gázellátás, szennyvíz- és szilárd hulladékkezelés, esetenként közös ipari parkok és vállalkozói övezetek) megvalósítását tűzték ki célul. Területi kiterjedésük igen változó, azonban szinte kivétel nélkül eltér a statisztikai kistérségekétől. Lehetőség van közigazgatási együttműködés kialakítására is (körjegyzőségek), de ezt a megoldást csak a kis települések egy része alkalmazza.
A területfejlesztési társulások az önkormányzati társulások egy sajátos válfaját jelentik. Feladataik közé tartozik a települések összehangolt fejlesztése, közös területfejlesztési programok kialakítása, a fejlesztések megvalósítását szolgáló közös pénzalap létrehozása. Mivel önkéntes szerveződések, nem kötelesek igazodni a statisztikai kistérségek határaihoz. Ez a magyarázata annak, hogy számuk meghaladja a statisztikai kistérségek számát, és határuk sok helyen nem esik egybe azokkal. Előfordul a megyehatáron átnyúló együttműködés is, bár ez meglehetősen ritka, míg a Tisza-tó térségében 4 megye 7 statisztikai kistérségének 19 önkormányzata alakított társulást.
A kistérségi-városkörnyéki szint nálunk már ma is fontos szerepet játszik mind a közigazgatásban, mind a területfejlesztésben, jelentőségének növekedése azonban az elkövetkező években inkább a területfejlesztésben valószínű, mint a közigazgatásban. Közigazgatási téren a kistérségi-városkörnyéki funkciók kis mértékű bővülése a települési igazgatási feladatoknak a vonzáskörzetre történő kiterjesztése útján valósul meg (pl. okmányirodák, gyámügyi, építésügyi igazgatás), de a települések közötti együttműködés erősítése inkább a különböző szolgáltatási funkciók (oktatás, egészségügy, stb.) területén célszerű. A nyugat-európai település-egyesítési tendenciák érvényesítése Magyarországon belátható időn belül elképzelhetetlennek látszik, ezért a települési funkciók hatékonyabb ellátása érdekében inkább a feladatok társulások keretében történő közös ellátásának további kiterjesztése látszik a lehetséges útnak.
A területfejlesztés területén Magyarországon a kistérségi szint kitüntetett jelentőségét – egyebek mellett – a területi kiegyenlítési tendenciák erősítésének szükségessége támasztja alá. A gazdasági teljesítmény területi különbségeinek elemzési eredményei eltérnek egymástól annak függvényében, hogy azokra milyen léptékű területi egységek szintjén került sor. Kisebb területi egységekben vizsgálva a helyzetet jóval árnyaltabb kép alakul ki, mint ha a vizsgálat csak a nagyobb egységekre terjed ki. Már a megyék szintjén sem olyan egyértelmű például a Nyugat-Kelet megosztottság a gazdasági teljesítményt tekintve, mint regionális szinten: a nyugati országrészben például Somogy megye gazdasági fejlődése lassul, míg a keleti országrészben Csongrád megye – Szeged dinamikus fejlődése következtében – országos viszonylatban jó helyet foglal el. Ugyanakkor a legalacsonyabb fejlettségű Észak-Magyarországon belül Borsod-Abaúj-Zemplén megye is valamelyest javuló teljesítményt mutat. A kistérségeket tekintve még inkább differenciált a kép: a fejlettségi különbségek ezen a szinten eléggé mozaikszerűen helyezkednek el, s minél kisebb területi szintet vizsgálunk, annál hamarabb vehetők észre a változások. A magasabb szintek felé haladva ugyanis a különbségek elfedődnek, azaz a jobb és a rosszabb helyzetű térségek adatai végül egy átlagos értéket tükröznek. Kistérségi, de különösen a kistérségi értékeket is alakító települési szinten sokkal inkább nyomon követhetők a térségi változások. A területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési-támogatási eszközök működtetése, s eredményességük nyomon követése tehát leginkább kistérségi szinten célszerű.
Nagy kérdés persze, hogy ezeknek a funkcióknak az ellátása milyen kistérségi területi struktúrában képzelhető el a legeredményesebben. A városkörnyéki-kistérségi közigazgatás állami funkcióinak ellátása (bányaműszaki felügyelet, földhivatalok, népegészségügyi és tisztiorvosi szolgálatok, rendőrkapitányságok, ügyészi és bírósági szervek, munkaügyi központok) ma a statisztikai kistérségi területi határoktól jelentős mértékben eltérő térszerkezetben valósul meg, s a statisztikai kistérségek határainak ehhez történő hozzáigazítása szinte elképzelhetetlen. Az infrastruktúra-fejlesztési feladatok együttes ellátása ismét egészen más térszerkezetben oldható meg racionálisan, s a területfejlesztési önkormányzati társulások jelentős része is a jelenlegi statisztikai kistérségi határoktól eltérően jött létre. A statisztikai kistérségi határok jelenleg folyó felülvizsgálata során kialakult elképzelések egy-egy kiszivárgott részlete máris elégedetlen megnyilvánulásokat hozott felszínre. Úgy tűnik tehát, hogy minden érintett számára elfogadható statisztikai kistérségi határok kialakítására nem sok remény van, a területfejlesztési feladatok folyamatos ellátása ugyanakkor (s ez EU-s követelmény is) stabil terület-besorolási rendszert feltételez. A legcélszerűbb megoldásnak tehát belátható időn belül a jelenlegi, a statisztikai kistérségi határokhoz nem feltétlenül kötődő, rugalmas társulási rendszer fenntartása látszik, a kistérségi határok legfeljebb minimális változtatásával.
Bonifert Donát
