A következő napokban részletekben közreadjuk Varga Imre beszélgetését Tamás Gáspár Miklóssal

A következő napokban részletekben közreadjuk Kengyel Ákos a Budapesti Corvinus Egyetem Világgazdasági Tanszék Európai Tanulmányi és Oktatási Központja docensének írását

A több részből álló cikk majd egybefüggően is olvasható lesz az "Olvasnivaló" rovatunkban.

1. rész

Az Európai Unió költségvetése politikai jelentősége ellenére igen szerény nagyságú, kiadásai a gyakorlatban az unió bruttó nemzeti jövedelmének (GNI) körülbelül 1%-át teszik ki. Eközben a nemzeti költségvetések a tagországok GNI-jének 35-65%-át osztják újra. A közös költségvetés jövőbeli kiadási szerkezetében bekövetkező hangsúlyeltolódások alakulása számos olyan alapvető kérdés megvizsgálását igényli, amely az integráció sikeres fejlődése szempontjából hosszútávon meghatározó jelentőséggel bírhat. A költségvetés kiadásainak alakulása nagymértékben befolyásolhatja az unió versenyképességét, világgazdasági helyzetét és belső kohéziójának alakulását is. Ez a tanulmány a Bizottság és az Európai Parlament kapcsolódó dokumentumaiból származó információk alapján arra keresi a választ, hogy milyen megfontolások határozzák meg az EU költségvetésének alakulását a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozóan és milyen elmozdulások figyelhetők meg az új elnevezésű költségvetési fejezetek tartalmában.

A tanulmány elején rövid elemzésben bemutatásra kerülnek a következő költségvetési időszakról szóló vitákat befolyásoló körülmények. Ezt követően azt nézzük végig, hogy milyen érvekkel támasztja alá a Bizottság az új pénzügyi perspektívában javasolt kiadási szerkezetet és mennyiben tekinthető lényeges elmozdulásnak az egyes feladatokra előirányzott kiadások nagyságának és részarányának változása. A tanulmány további részében elemzésre kerülnek az egyes kiadási tételek tartalmi elemei és a javasolt kiadások nagyságának alakulása. A tanulmány minden egyes költségvetési fejezet kapcsán rövid értékelést ad a tervezett kiadások nagyságának szükségességéről, kívánatos szintjéről és a felmerülő dilemmákról. A tanulmányt a Magyarország számára fontos változtatások rendszerezett összegzése és a legfontosabb feladatok számbavétele zárja.

1. Az új költségvetés kiadásainak alakulását megalapozó helyzet jellemzői

Az integrációs folyamat mélyülésével és a taglétszám növekedésével párhuzamosan az EU költségvetése jelentős változásokon ment keresztül. Az eltelt évtizedek alatt a költségvetés nagysága és finanszírozása is jelentősen átalakult. 1988 óta középtávú költségvetési tervet (Pénzügyi Perspektíva, Financial Perspective) készít az EU, amely több évre szóló kiadási programot tartalmaz.

A költségvetés tervezése során a vita középpontjában jellemzően mindig a bevételek és kiadások maximális nagyságának meghatározása állt. Az 1988-as megállapodásban meghatározták a költségvetési bevételek, illetve kiadások bruttó nemzeti jövedelemhez viszonyított maximális arányát: az 1988-1992 közötti időszak végére a GNP 1,15%-áról 1,2%-ára emelkedett a költségvetés nagysága. Az 1993-1999 közötti időszakra szóló Pénzügyi Perspektíváról az 1992-es edinburgh-i csúcson született döntés. A kiadási plafon a GNP 1,24%-áról 1,27%-ára emelkedett, habár azt megelőzően és azóta is jellemzően mintegy 10%-kal a megengedett limit alatt maradt a tényleges kifizetések aránya a GNP-hez képest (sőt az elmúlt években már 20%-kal maradnak el a tényleges kifizetések a meghatározott plafontól). A 2000-től 2006-ig tartó, harmadik költségvetési időszakban véget ért a plafon fokozatos emelése: az 1999-es berlini csúcson született döntés alapján a kiadási plafon továbbra is a GNP 1,27%-a, illetve a GNI 1,24%-a maradt.

A Bizottság 2004. február 10-én tette közzé „Közös jövőnk építése, a kibővített Európai Unió előtt álló kihívások és költségvetési eszközök” címen megjelent tervét[3], amely az új költségvetésre vonatkozó bizottsági javaslatot tartalmazta. Ezt a javaslatot tovább értelmezi, és indokolja a szükséges kiadások jogosultságát a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek készült 2004. július 14-i második bizottsági közlemény[4], amely a 2007-2013 közötti időszakra szóló pénzügyi perspektíváról részletesebben kívánja alátámasztani a februári javaslatban szereplő elmozdulásokat. A 2004. februári bizottsági tervezet a 2007-2013 közötti időszakra is az 1,24%-os plafon fenntartását javasolta. Tehát a kibővülés és az unió előtt álló feladatok növekedése ellenére a Bizottság álláspontja értelmében továbbra is változatlan maradna a költségvetési plafon.

A Bizottság mindkét dokumentumban hangsúlyozza, hogy a közös költségvetés szűk korlátok között mozoghat, ezért az 1,24%-os plafont minél jobban indokolt lenne kihasználni, már csak az unió előtt álló feladatok növekedése és a kibővülések miatt is. A Bizottság arra is rámutat, hogy a kiadásokat érintő politikai döntések nagyrészt már korábban megszülettek: ilyen az agrárpolitikát érintő, 2013-ig szóló megállapodás; a lisszaboni stratégia értelmében a versenyképességet javító – mindenekelőtt az innovációt támogató – politika megerősítésének szükségessége; a biztonságot érintő fenyegetések és válsághelyzetek esetében történő uniós szintű fellépés megalapozása; és a világban vállalt szerepek hatékonyabb ellátásának igénye.

Már a jelenlegi, 2000-2006 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi perspektíváról született döntésekre is igaz, hogy ugyan mindegyik tagország kapott valamit, de igazi áttörésre nem került sor: hosszú távú reformok helyett a már kialakult támogatási rendszer kisebb változtatásaira került csak sor. Bár már a döntést megalapozó bizottsági anyag (az Agenda 2000) is sokszor használta a reform kifejezést, igazából a javaslatok a kialakult status quo megőrzésére irányultak.[5] A fő cél mindenekelőtt a túlzott nettó befizetői pozíciók mérséklését elősegítő javaslatok megfogalmazása volt. A helyzet valamelyest megváltozott a következő költségvetési időszakra vonatkozóan: a változtatások ugyan most is óvatosak, de a Bizottság vette a bátorságot és egy új szerkezetű költségvetéssel állt elő. Még ha az új fejezetek nagymértékben megfeleltethetők is a jelenlegi kiadási tételek mindegyikének, azért mindenképpen jelzésértékű a megfogalmazott prioritások sorrendje, elnevezése és néhány esetben az új tartalmi elemek megjelenése.

2004. február óta az unió intézményeiben elindult a pénzügyi perspektíva részletes vitája, lényegében a Prodi vezette Bizottság által készített anyag alapján. A Barroso-féle Bizottság gyakorlatilag nem állt elő alapjaiban új javaslatokkal, erre egyszerűen nem volt ideje, viszont a mandátumára szóló időszak prioritásait megfogalmazta és a költségvetés egyes fejezeteit érintő részletek kidolgozását folytatta. Az elindult egyeztetések és viták alapján (amelyek a tagországok között a Tanácsban és a 2004. őszén az Európai Parlamentben felállított ideiglenes bizottságban kialakultak) látni lehet, hogy a vitákra nagymértékben rányomja a bélyegét az általánosan kedvezőtlen gazdasági helyzet (mindenekelőtt a fő nettó befizető országok esetében): a lassú növekedés, a magas munkanélküliség, az államháztartási problémák hatásai. Ez a körülmény nagyon megmerevíti az álláspontokat. Ráadásul a nemzeti parlamenti választásokból következő politikai kényszerek (mindenekelőtt Nagy-Britannia és Németország esetében) is érintik a viták alakulását, az alacsonyfokú kompromisszumkészséget.

A bizottsági terv alapján tehát a kiadások plafonjában nem lenne változás, azonban a 7 éves időszak átlagában a GNI-nek csak 1,14%-át tennék ki a tényleges kifizetések, ami tehát ugyan 10 százalékponttal a plafon alatt lenne, de még így is magasabb szintet érne el, mint az elmúlt években kialakult 1% körüli kiadási szint. Sajnos, a belátható jövőben egyáltalán nem tűnik reálisnak a plafon felemelése, sőt éppen ennek ellenkezője jelent komoly fenyegetést a bizottsági javaslattal szemben. A közös költségvetés fő finanszírozói (a hat nagy nettó befizető ország: Németország, Nagy-Britannia, Franciaország, Hollandia, Svédország, Ausztria) már 2003. decemberében levélben fejtették ki közös álláspontjukat, melyben leszögezték, hogy a kiadásokat a GNI 1%-ában kívánják maximalizálni. Franciaország kivételével a többi 5 ország továbbra is egyértelműen kitart ezen álláspontja mellett a 2005. május eleji helyzet alapján.

Bár nem egyértelmű, hogy a hivatalos felső határról, vagy a tényleges kifizetésekről van szó – inkább ez utóbbiról –, akkor is egyértelmű, hogy az unió előtt álló újabb feladatok és a kibővülések következményei miatt is rendkívül kedvezőtlen lenne a kiadások szintjét még alacsonyabban megállapítani. Igazi ellensúly egyelőre markánsan nem jelent meg az eddigi vitákban, a többi tagország általában csak a bizottsági javaslatban szereplő arányt képviselő költségvetés mellett elhangzó álláspontokat fejt ki. Bár az új tagok és a régi fő kedvezményezettek érdekei egyértelműen egybeesnek abban, hogy nem szabad a kiadások szintjét csökkenteni, mégsem született határozott egységes álláspont. A formálódó ellensúly csak 2005. április végétől a luxemburgi elnökség kiadáscsökkentő javaslatai hatására kezd kialakulni. Főleg az új tagok tartják elfogadhatatlannak a kiadások csökkentését, mert ráadásul az elnökség tervei szerint eközben a régi haszonélvezők kedvezőbb átmeneti támogatásokat kapnának (kedvezőbb phasing out a kohéziós politikánál). A végső kompromisszum sajnos valószínű, hogy a nettó befizetők és a Bizottság álláspontja között születhet meg. Már az Európai Parlament jelentéstervezete is a kompromisszumnak szánt 1,09%-os átlagos kifizetési szintet javasolja a bizottsági 1,14% helyett.[6]

Meglepő, hogy fel sem merül az, hogy a bizottsági javaslatban szereplő kiadási szintet meghaladó költségvetés kialakítása mellett érveljenek. Nem ismertek olyan számítások, amelyek a Bizottság felkérésére készített 1977-es MacDougall-jelentéshez[7] hasonlóan azt vizsgálnák, hogy milyen szintű jövedelem-újraelosztásra lenne szükség egy integráltabb unió eléréséhez. Ilyen számításokat pedig már csak azért is indokolt lett volna elkészíteni, mert gazdasági fejlettség és életkörülmények szempontjából is a kibővülés hatására sokkal heterogénabb lett az unió (és 2007-től ez csak tovább fokozódik). Ebben a helyzetben indokolt lett volna egy sokkal magasabb szintű újraelosztást végző költségvetésről komolyan elgondolkodni, természetesen megfelelő prioritások kialakításával. Úgy látszik a tagországok beletörődnek a nagy nettó befizetők ellenállásába és ezért csak a bizottsági által javasolt szinten tartás mellett törnek lándzsát, ahelyett, hogy magasabb költségvetési plafon mellett érvelnének.

Az Európai Parlament „A kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásaival és költségvetési eszközeivel foglalkozó ideiglenes bizottsága” összefoglaló jelentéstervezete[8] is azt állapítja meg, hogy ambiciózusabb előterjesztést kellett volna készítenie a Bizottságnak, és rámutat arra a tényre, hogy miközben az EU költségvetése 1996 és 2002 között alig több mint 8%-kal nőtt, a nemzeti költségvetések növekedése átlagosan 23%-os volt.

A végső döntés mindenképpen a Tanácsban fog megszületni minden esetben, ezért lényeges az egyes tagállami pozíciók ismerete is. Mindemellett azt is figyelembe kell venni, hogy az idő szorítása miatt akár gyors kompromisszumra is sor kerülhet (2005. júniusára). Ugyanis érzékelhető az a megközelítés, hogy a tagországok a luxemburgi elnökség alatt szeretnének megegyezésre jutni, mert a 2005. második félévi brit elnökség a megállapodás szempontjából sokkal problematikusabbnak tűnik (mindenekelőtt az 1%-os plafon és a brit visszatérítés képviselete miatt). A luxemburgi soros elnökség eltökéltségét az is bizonyítja, hogy 2005. április végén kompromisszumos javaslatokkal állt elő a Tanácsban[9], amely elindíthatja a nettó befizetők és a nettó haszonélvezők álláspontjainak közeledését, bár az első reakciók alapján akár újabb konfliktusok és elhúzódó viták is kialakulhatnak; de az is lehetséges, hogy az idő szorításában győz a megegyezési kényszer.

[1] egyetemi docens, Budapesti Corvinus Egyetem Világgazdasági Tanszék Európai Tanulmányi és Oktatási Központ

[2] A tanulmány kézirata 2005. május 9-én került lezárásra, ezért a szövegben szereplő elemzések, következtetések és javaslatok az addig ismertté vált dokumentumok és kialakult álláspontok tükrében fogalmazódtak meg.

[3] European Commission: Building our common future. Policy changes and budgetary means of the enlarged Union 2007-2013. COM(2004) 101 final. Brüsszel. 2004.02.10.

[4] European Commission: Financial Perspectives 2007-2013. COM(2004) 487 final. Brüsszel. 2004.07.14.

[5] Lásd: Kengyel Ákos: Az EU költségvetésének hosszú távú alakulását befolyásoló körülmények. In: Inotai András (szerk.): EU-tanulmányok I. kötet. Nemzeti Fejlesztési Hivatal. Budapest. 2004. 315-350. oldal

[6] Lásd: BruxInfo: Kevesebb pénzzel is beérné az EP-jelentéstevő 2007 után. Pénzügyek, gazdaság. Brüsszel. 2005. április 7.

[7] Már a MacDougall-jelentés is a GDP 20-25 százalékát kitevõ interregionális erőforrástranszfer szükségességéről ír, amely egy mérsékelt különbségekkel jellemzett föderális Európához szükséges lenne, míg egy lazább szövetség esetén elegendő lehet a GDP 5-7 százaléka is. Az akkori kilenc tagú EU-ban a tagállamokon belüli regionális jövedelemkülönbségek legalább akkorák voltak, mint a tagok között fennálló egyenlőtlenségek. A négy legnagyobb tagországot vizsgálva a MacDougall-jelentés kimutatta, hogy a nemzeti költségvetés különböző csatornáin keresztül igen jelentős redisztribúcióra kerül sor az egyes régiók között. Ezeknek az elosztási rendszereknek köszönhetően átlagosan 40 százalékkal mérséklődnek a regionális jövedelemkülönbségek. Lásd: Kengyel Ákos: Az Európai Unió regionális politikája. Aula Kiadó. Budapest. 2002. 140-142. oldal

[8] Európai Parlament A kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásaival és költségvetési eszközeivel foglalkozó ideiglenes bizottsága: Jelentéstervezet a kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásairól és költségvetési eszközeiről. Előadó: Reimer Böge. 2005.03.22. PR/561325HU.doc. 6. oldal

[9] Lásd: BruxInfo: Elmozdultak a holtpontról a költségvetési tárgyalások. Pénzügyek, gazdaság. Luxembourg. 2005. április 26.